I punti controversi della riforma del Meccanismo Europeo di Stabilità.

La crisi dei debiti sovrani, intesa come la crescente difficoltà incontrata nel ripagare il proprio debito pubblico, ha investito alcuni Paesi europei nel 2009, in conseguenza della crisi finanziaria globale verificatasi l’anno precedente. nel 2010-2011 la crisi mise in ginocchio Paesi come l’Italia, il Portogallo, la Spagna, la Grecia e l’Irlanda, sollevando preoccupazioni per quanto riguardava la sostenibilità dei rispettivi debiti. Il rischio di default economico accese il timore per la tenuta dell’intera aera euro per cui si ritenne necessario mettere in piedi una serie di misure per contenere l’esposizione debitoria di questi Paesi.

Attualmente è in corso un processo di modifica di alcune parti del Trattato istitutivo del MES firmato nel 2012. In particolare, si tratta di procedere alla modifica di quattro articoli dei 48 che compongono il Trattato, raggiungendo su di essi un accordo politico degli Stati Membri dell’eurozona, prima di dare in via alle ratifiche parlamentari. Nel giugno di quest’anno l’Eurogruppo ha raggiunto un accordo relativo alla riforma del Trattato istitutivo del MES. Questa riforma sorge dall’esigenza espressa nella riunione dei Capi di Stato e di Governo del dicembre del 2018 di rafforzare l’Unione Bancaria e l’Unione Economica e Monetaria. Tra le modifiche introdotte vi è l’introduzione del cd. common backstop per il Fondo di Risoluzione Unico (Single Resolution Fund (SRF))  e lo sviluppo degli strumenti di assistenza finanziaria e i meccanismo decisionali del Fondo Salva Stati.

Origine e funzionamento del MES.

L’art. 123 TFUE vieta l’aiuto agli Stati membri in difficoltà economica[1]. Il timore dei Paesi del Nord dell’Unione Europea economicamente più solidi era che quelli deboli scaricassero su di essi il peso dei loro debiti. Data questa generica clausola di non salvataggio contenuta nel Trattato istitutivo dell’UE  e l’impossibilità della BCE, per Statuto, di acquistare titoli di debito pubblico dei vari Paesi all’emissione, gli Stati hanno predisposto un meccanismo capace di agire a sostegno dei Paesi in difficoltà per cause eccezionali  e al di fuori del proprio controllo, secondo quanto disposto dall’art. 122 TFUE[2], che ne costituì il fondamento normativo. Sono stati così istituiti l’European Financial Stability Mechanism (EFSM) e l’European Financial Stability Facility (EFSF); quest’ultimo, a partire da una dotazione iniziale, poteva reperire risorse sui mercati finanziari per poi impiegarli a sostegno dei Paesi in difficoltà, in cambio dell’attuazione di riforme strutturali e di misure per il risanamento del bilancio. Il Fondo europeo di stabilità finanziaria era dunque una società finanziaria che poteva prestare denaro ai Paesi membri o acquistare i loro titoli di Stato dei Paesi in difficoltà per sostenerne il debito. Con il tempo e il perdurare della crisi, questo meccanismo si è evoluto nell’European Stability Mechanism (ESM), in italiano Mes (Meccanismo Europeo di Stabilità) considerato un vero e proprio meccanismo anti-spread denominato anche Fondo salva-Stati. Esso consiste in una organizzazione intergovernativa a carattere regionale finalizzata alla stabilizzazione dei Paesi Membri dell’eurozona; rappresenta perciò un tentativo di rendere l’eurozona più unita e solidale dal punto di vista economico. Attualmente, questo fondo ha una dotazione propria di 80 miliardi di euro, a cui si aggiungono risorse per 620 miliardi di euro (fino al raggiungimento di un tetto complessivo di 700 miliardi) derivanti dalla emissione di titoli con la garanzia degli Stati che ne fanno parte. I 19 Paesi che fanno parte del Mes contribuiscono non in base alla propria rischiosità, ma alle proprie dimensioni (popolazione e prodotto interno lordo). Il primo contributore è la Germania con il 27% del capitale, ossia il Paese che forse presenta meno rischi . L’Italia invece partecipa con il 18%. Le decisioni più importanti vengono prese con una maggioranza relativa dei due terzi degli aventi diritto  di voto. Il Paese che chiede l’intervento del Mes deve accettare condizioni rigide come tagli al deficit e al debito e l’attuazione di riforme strutturali. Il Mes opera in coordinamento con la Commissione europea cui spetta la negoziazione con il Paese coinvolto nel salvataggio.

Il common backstop

Il Fondo di Risoluzione Unico per le banche è un fondo congegnato per intervenire di caso di fallimenti bancari nell’ambito dell’Union Bancaria. Esso si finanzia mediante i contributi delle banche.  In caso di esaurimento delle risorse del fondo il MES potrà agire come “backstop” (supporto), ossia prestare le risorse necessarie a finanziare l’intervento si sostegno. Il Fondo di Risoluzione Unico potrebbe, dunque, ricorrere al MES qualora i propri fondi non fossero sufficienti per intervenire sulle banche in difficoltà. Il meccanismo del common backstop entrerà in vigore il 1° gennaio del 2024 (anche se è possibile un avvio anticipato in ragione dei progressi delle banche nel ridurre la propria esposizione ai rischi finanziari). L’entità della linea di credito eventualmente accordata al Fondo di Risoluzione Unico è pari all’1% dei depositi coperti dell’Unione Bancaria, stimata per circa 55 miliardi di euro. La restituzione del prestito avviene nell’arco di 3 anni (che possono arrivare fino a 5). Il MES in quest’ottica va intesa come estrema risorsa del Fondo, un paracadute ulteriore rispetto alle difficoltà che dovesse riscontrare il Fondo nel reperimento delle risorse necessarie. Le decisioni relative ai prestiti di sostegno al Fondo Unico di risoluzione sono adottate dal Consiglio di amministrazione del MES, composto da 19 funzionari rappresentanti i Paesi appartenenti alla zona euro, sulla base di una analisi caso per caso. In casi eccezionali, il Consiglio di amministrazione può adottare una procedura di voto emergenziale che prevede una decisione con una maggioranza qualificata dell’85% dei voti.

Le linee di credito del MES

Per quanto concerne invece la funzione classica di assistenza finanziaria mediante l’erogazione di prestiti ai Paesi in difficoltà sul fronte dell’indebitamento, va ricordato che il MES è intervenuto sinora in Grecia, Irlanda, Portogallo, Spagna e Cipro per un totale di 295 miliardi di euro. Si osserva, inoltre, che in relazione ai programmi di assistenza è prevista una linea di credito precauzionale condizionata (Precautionary Conditioned Credit Line (PCCL)) e una linea di credito con condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line (ECCL). La prima è progettata per intervenire in caso di crisi di piccola entità che interessano Membri con buoni fondamentali economici per le quali è sufficiente appunto una qualche disponibilità di denaro temporanea per poter rientrare dalla crisi. In questo caso, non è necessario mettere in atto un vero e proprio prestito condizionato all’accettazione di un programma di aggiustamento. Si tratta di una opzione simile a quella messa a disposizione dal Fondo Monetario Internazionale (FMI) per alcuni interventi meno gravosi. Con la riforma del MES, questa modalità di intervento viene però subordinata a dei criteri di ammissibilità attinenti alla situazione economica e finanziaria dei Paesi richiedenti, in buona sostanza i parametri classici dell’Unione Monetaria (deficit di bilancio non eccedente il 3% del PIL, un rapporto debito pubblico-PIL sotto il 60% o con un tasso di riduzione negli ultimi due anni di 1/20 per anno). In altre parole, è una linea di credito non destinata a Paesi caratterizzati da una certa vulnerabilità finanziaria, bensì a quelli con un certo grado di affidabilità e sostenibilità economica che si trovano ad affrontare una crisi limitata di liquidità. Laddove, al contrario, il Paese richiedente non rientri nei criteri di ammissibilità del PCCL, può accedere alla linea di credito con condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line (ECCL), sempre che dimostri di avere un quadro economico generalmente positivo. In tal caso, il Paese membro richiedente deve sottoscrivere un MoU (Memorandum of Understanding) con il quale si impegna ad adottare le misure correttive indicate dal MES; inoltre, il Paese cui è stato accordato il credito è soggetto ad una particolare sorveglianza da parte della Commissione Europea.  Queste regole sono in sostanza rimaste inalterate dalla istituzione del MES nel 2012.

Le procedure di ristrutturazione del debito.

Sul fronte del debito, si ricorda che in questi anni si è andato verso un alleggerimento della disciplina in tema di ristrutturazioni del debito, al fine di consentire agli Stati nazionali in difficoltà debitoria di avviare, qualora lo ritenessero necessario, una revisione delle condizioni del debito. In particolare, mediante le cosiddette “clausole di azione collettiva (collective action clauses (CACs) gli emittenti europei di titoli possono ridurre il valore nominale del titolo alla scadenza (“haircut”), allungare le scadenze dei titoli (“roll-over”) o anche rivedere altre condizioni relativamente agli obblighi di pagamento del debitore emittente. Le clausole di azione collettiva sono dunque quelle relative alla possibilità di cambiare i termini dei titoli del debito sovrano. L’intento è quello di fissare delle procedure per facilitare una sorta di ristrutturazione leggera e organizzata del debito. Attualmente è in vigore un procedimento che prevede un doppio vaglio, con due maggioranze separate, una al livello di ogni categoria di titoli del debito, l’altra nell’ambito dell’insieme dei titolari dei titoli. Tale sistema di duplice clausola di azione collettiva (double-limb collective action clauses) spesso rende particolarmente gravosa la procedura per modificare le condizioni dei titoli del debito sovrano. La revisione del trattato prevede che a partire dal 1° gennaio 2022, eventuali ristrutturazioni del debito potranno essere approvate con il consenso della maggioranza dei voti dei detentori dei titoli nel loro insieme e non per categorie di titoli; si eliminerebbe pertanto un passaggio ora necessario e ciò dovrebbe evitare, nelle intenzioni dei proponenti, il rischio di minoranze in grado di bloccare i processi di ristrutturazione del debito al fine di ottenere condizioni più favorevoli. Va detto che i Paesi del Nord spingevano addirittura per una ristrutturazione automatica del debito, ma questa posizione è stata poi abbandonata; ciò sarebbe risultato un fattore certamente non rassicurante per un Paese altamente indebitato come l’Italia. Si è preferito a questo punto coinvolgere il MES nella valutazione di rischi debitori. Infatti, la modifica in discussione riguarda anche il ruolo che il MES acquisisce nella predisposizione e nel monitoraggio dei programmi di assistenza finanziaria; si tratta di un maggiore coinvolgimento del Fondo nella politica di condizionalità e nella predisposizione dei Memorandum of Understanding con i Paesi richiedenti. Questa crescente collaborazione tra MES, Commissione Europea e Banca Centrale Europea in merito alle valutazioni relative alla sostenibilità del debito e al rischio finanziario dello Stato richiedente è stata inserita in precedenti documenti elaborati proprio in ragione dell’importanza di affiancare valutazioni di tipo tecnico a considerazioni di natura più politica. Tuttavia, secondo alcuni commentatori ciò potrebbe naturalmente tradursi in un condizionamento dei Paesi che volessero avvalersi dell’assistenza del Fondo, i quali in caso di valutazione negativa circa la sostenibilità del debito, sarebbero invitate ad avviare processi di ristrutturazione come precondizione al finanziamento; a questa considerazione di aggiunge l’eventuale effetto speculativo indesiderato che si avrebbe sui Paesi più esposti sul fronte del debito pubblico in caso di maggiore facilità nelle procedure di ristrutturazione. Si tratta di una nota critica che interessa l’Italia, riflettendo la sua posizione e la sua fragilità all’interno dell’Unione Monetaria.

Il Parlamento avrebbe dovuto varare una risoluzione comune per l’11 dicembre, prima della Decisione finale dei Capi di Stato e di Governo dell’eurozona provista nello stesso mese. Tuttavia, alla luce degli ostacoli sorti in seguito al dibattito politico sull’argomento, la discussione parlamentare è stata rinviata a gennaio. Se il progetto di revisione dovesse essere approvato allora potrà iniziare il processo di ratifica dell’accordo.


[1] Articolo 123

(ex articolo 101 del TCE)

1. Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate “banche centrali nazionali”), a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali.

2. Le disposizioni del paragrafo 1 non si applicano agli enti creditizi di proprietà pubblica che, nel contesto dell’offerta di liquidità da parte delle banche centrali, devono ricevere dalle banche centrali nazionali e dalla Banca centrale europea lo stesso trattamento degli enti creditizi privati.

[2] Articolo 122

(ex articolo 100 del TCE)

1. Fatta salva ogni altra procedura prevista dai trattati, il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in particolare qualora sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia.

2. Qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere a determinate condizioni un’assistenza finanziaria dell’Unione allo Stato membro interessato. Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo in merito alla decisione presa.

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