Le novità per il sistema dell’Unione Europea introdotte con il Trattato di Lisbona.

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A seguito del fallimento dell’ambizioso progetto di “Costituzione Europea”, che mirava a stabilire un quadro normativo unico per l’Unione Europea, gli Stati Membri decisero di abbandonare l’idea di sostituire i trattati in vigore con un nuovo testo e di seguire, invece, una strada già percorsa in precedenti occasioni, vale a dire quella implicante la modifica dei trattati istitutivi. La Conferenza intergovernativa convocata dal Consiglio europeo del giugno 2007 diede vita ad un Trattato di riforma, firmato a Lisbona il 19 dicembre del 2007 ed entrati in vigore il 1° dicembre del 2009.

Anzitutto, va sottolineato che il nuovo Trattato elimina la complessa struttura in pilastri, sorta nel 1992 con il Trattato di Maastricht, creando al suo posto un sistema fondato su due diversi trattati: il Trattato sull’Unione Europea (TUE), che detta i principi più importanti e i fini e i valori su cui si fonda l’Unione, e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che riprende il contenuto del Trattato CE ed enuncia in dettaglio le regole relative al funzionamento delle istituzioni e alle competenze dell’Unione. Con tali modifiche si è portato a compimento il processo di “comunitarizzazione” dell’ex terzo pilastro dell’Unione, relativo alla Cooperazione nel settore della giustizia e affari interni (GAI); con il Trattato di Amsterdam, parte del pilastro era entrato a far parte delle materie disciplinate con atti comunitari, lasciando nel pilastro la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Con Lisbona, il terzo pilastro è stato completamente comunitarizzato, restando solamente il problema di “convertire” in modo adeguato gli strumenti precedentemente adottati sulla base dell’ex art. 34 TUE con i tipici atti comunitari. Va detto, tuttavia, che il superamento della struttura in pilastri non è stato totale, in quanto per le materie oggetto dell’ex secondo pilastro, ossia la Politica estera e di Sicurezza Comune (PESC), rimangono valide le regole particolari improntate al metodo intergovernativo.

In generale, si può dire che l’idea di fondo della nuova modifica è stata quella di conferire un certo carattere unitario all’Unione; questa, secondo l’art. 1 TUE “sostituisce e succede alla comunità europea”, intendendo con ciò che le funzioni una volta spettanti alla Comunità sono ora trasferite all’Unione. Ad essa, inoltre, è riconosciuta dal nuovo Trattato la personalità giuridica (art. 47 TUE).
Gli strumenti normativi dell’Unione restano pressoché invariati, sebbene il trattato di Lisbona provveda ad una certa sistemazione. In primo luogo, esso conferisce una maggiore chiarezza all’assetto delle competenze dell’Unione. Queste sono state ampliate e suddivise in: competenze esclusive, per materie in cui solo l’Unione può legiferare; competenze concorrenti, per materie in cui è possibile una normazione “autonoma” degli Stati, ma nel rispetto degli obblighi dell’Unione; competenze di sostegno, coordinamento o completamento.
In secondo luogo, il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea effettua una distinzione fra atti legislativi e atti non legislativi. I primi comprendono gli atti adottati mediante la procedura legislativa ordinaria, che ricalca in sostanza la precedente procedura di co-decisione, e altri atti adottati con procedure speciali, descritte al par. 2 dell’art. 289 TFUE, che prevedono egualmente la partecipazione del Consiglio e del Parlamento europeo. Gli atti non legislativi formano una categoria residuale, comprendente diverse tipologie di atti. Ne fanno parte gli “atti delegati” ex art. 290, adottati per integrare o modificare elementi non essenziali dell’atto legislativo che ne costituisce la base giuridica. Vi rientrano anche gli “atti di esecuzione” ex art. 291, la cui competenza spetta alla Commissione nella misura in cui vi siano esigenze di attuazione uniforme degli atti dell’Unione. Vi sono, inoltre, atti che possono essere definiti “tecnicamente non legislativi ma sostanzialmente legislativi”, in quanto derivano da procedure analoghe a quelle relative agli atti legislativi; si tratta, ad esempio, degli atti previsti all’art. 103 TFUE, relativo agli atti adottati in attuazione del principio di libera concorrenza, o degli atti in materia di politica sociale previsti dall’art. 155 TFUE.

 

Aspetti Istituzionali

 

Il fatto che la procedura di co-decisione sia diventata la procedura legislativa ordinaria denota un miglioramento della posizione del Parlamento all’interno degli equilibri istituzionali dell’Unione, in un’ottica di riduzione del c.d. deficit democratico. Sempre in funzione di un maggior controllo democratico delle istituzioni europee, l’art. 11 par. 4 TUE, introdotto a Lisbona, prevede che un numero di 1 milione di cittadini europei possa invitare la Commissione a presentare proposte di atti normativi; ciò equivale ad una sorta di potere di iniziativa legislativa, sebbene piuttosto blando ed esercitato in maniera indiretta.
Inoltre, con Lisbona vi è stato anche un rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali; infatti, il Protocollo n. 2, annesso ai Trattati, introduce, invero specificando quanto era stato già abbozzato ad Amsterdam, una complessa procedura attraverso la quale i parlamenti nazionali possono controllare la corretta applicazione del principio di sussidiarietà, prima dell’adozione di un atto normativo da parte degli organi “legislativi” dell’Unione – ossia Consiglio e Parlamento europeo. Tale procedura si giustifica sulla base del fatto che l’adozione di un atto in contrasto con il principio di sussidiarietà lede, in linea di principio, la funzione legislativa dei Parlamenti nazionali.
Per quanto concerne l’aspetto istituzionale, occorre mettere in evidenza anche il rafforzamento del ruolo del Consiglio europeo, che viene ora fatto rientrare tra le “istituzioni” dell’Unione. Il Presidente del Consiglio europeo non svolge più un incarico semestrale, bensì viene eletto dai componenti del Consiglio stesso a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Egli ha il compito, tra l’altro, di rappresentare a livello internazionale l’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, salvo le attribuzioni spettanti all’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Quest’ultima figura rappresenta un’altra novità di Lisbona; l’Alto Rappresentante è stato visto da molti come una sorta di ministro degli esteri europeo, in quanto incaricato di favorire un orientamento uniforme e coerente alla politica estera dell’Unione e di dirigere il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), una struttura che potrebbe rappresentare in nuce il nucleo delle diplomazia europea. L’Alto Rappresentante è nominato dal Consiglio europeo in accordo con il Presidente della Commissione e non è prevista una durata precisa del suo mandato. Egli presiede , inoltre, il Consiglio “Affari Esteri” e partecipa ai lavori della Commissione in qualità di vice-Presidente; si può affermare che egli svolge proprio una funzione di raccordo tra l’istanza intergovernativa, rappresentata dal Consiglio, e la Commissione, rappresentativa dell’interesse “comunitario”.
A Lisbona si è introdotto, inoltre, un nuovo sistema di ponderazione dei voti in seno al Consiglio dell’Unione, finalizzato forse a completare, per certi versi, l’aggiornamento istituzionale conseguente all’ingresso di nuovi Paesi nell’Unione. A partire dal 1° novembre 2014 viene applicato un nuovo sistema di votazione che elimina l’attribuzione dei pesi per ciascuno Stato Membro e prevede che la maggioranza qualificata equivalga ad almeno il 55% dei membri del Consiglio che rappresentino allo stesso tempo il 65% della popolazione. In tal modo si sono voluti incrociare due criteri, quello demografico e quello relativo all’attribuzione formale di un voto per ciascuno Stato membro.

 

Il Trattato di Lisbona e i diritti umani

 

Con Lisbona è stato compiuto un passo in avanti anche per quanto riguarda la tutela dei diritti fondamentali dell’uomo. In precedenza, infatti, tali diritti erano tutelati in qualità di principi generali del diritto comunitario, richiamati dall’art. 6 TUE; successivamente essi vennero catalogati a Nizza con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, un documento adottato sotto forma di dichiarazione e perciò non avente carattere vincolante. Con Lisbona, il novellato art. 6 TUE prevede che la Carta dei diritti fondamentali assuma lo stesso valore giuridico dei Trattati; in questo modo il rispetto dei diritti umani diventa un parametro di legittimità interno al sistema delle fonti europeo. Va detto, tuttavia, che nell’adottare la tecnica del rinvio per il tramite dell’art. 6 TUE, si è messa da parte la soluzione che era stata invece proposta e inserita nel progetto di Costituzione europea del 2004, che prevedeva l’inserimento della Carta come seconda parte della Costituzione stessa. La soluzione adottata a Lisbona comporta un restringimento della portata della Carta, dato che i diritti in essa enunciati vengono riconosciuti soltanto nell’ambito delle materie di competenza dell’Unione. Va ricordato, inoltre, che alcuni stati membri, in particolare Polonia, Regno Unito, Repubblica Ceca e Irlanda, sono sottratti dagli effetti obbligatori della Carta dei diritti fondamentali avendo usufruito dell’opting-out.
Sempre in merito alla protezione dei diritti umani, a Lisbona è stata presa in esame l’ipotesi di una possibile adesione dell’UE alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU). L’art. 218 TFUE prende appunto in considerazione tale ipotesi e al par. 8 prevede che l’entrata in vigore di tale accordo è subordinato alla previa approvazione da parte di tutti gli Stati membri, in conformità alle rispettive norme costituzionali. D’altronde non mancano aspetti problematici relativi a questa eventualità. Innanzitutto, vi possono essere alcuni problemi di coordinamento tra le due corti, quella dell’Unione Europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo. Ciò specialmente alla luce della corsia preferenziale che viene di fatto riconosciuta alla C.G.U.E. rispetto alla Corte EDU; tale preferenza andrebbe eliminata in vista di una eventuale adesione dell’UE ala CEDU. Andrebbe altresì coordinato il principio del previo esaurimento dei ricorsi interni con i meccanismi di accesso per gli individui alle Corti europee, meccanismi invero alquanto limitati; in questo caso, la CEDU, operando una sorta di rinvio indietro alla C.G.U.E., potrebbe attuare il principio del previo esaurimento, estendendo in maniera indiretta i meccanismi di ricorso individuali previsti dall’Unione. Va considerato, inoltre, il problema del co-respondent, si tratta di individuare il responsabile della violazione CEDU quando essa deriva da un atto interno adottato in applicazione di un atto dell’Unione Europea. Si tratta di una questione spinosa che attiene al modo in cui garantire la tutela dei diritti fondamentali in una struttura multilivello, costituita da entità statuali e organismi sovranazionali. La complessità della questione è emersa in occasione della sentenza Bosphorus c. Irlanda della Corte EDU del giugno 2005, in cui i giudici di Strasburgo affermarono che gli Stati membri della UE non potevano essere considerati responsabili di una violazione delle norme CEDU in caso di attuazione di norme comunitari direttamente applicabili, a condizione che l’UE garantisca una “protezione equivalente” ai diritti fondamentali rispetto al sistema CEDU.

 

La Politica di sicurezza e di difesa

 

Con il Trattato di riforma di Lisbona gli stati dell’UE hanno tentato anche di consolidare i risultati raggiunti nell’ambito della politica di sicurezza comune, riportando nel quadro dell’Unione un processo che si è svolto sostanzialmente al di fuori dei trattati. A seguito della modifica di Lisbona, la Politica europea di sicurezza e difesa (PESD) è diventata Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), ed è stata inserita nel Trattato sull’Unione Europea, disciplinata dagli art.42-46. Tale politica è una componente della PESC e utilizza gli stessi strumenti di stampo intergovernativo che il trattato prevede per quest’ultima.
Sempre nell’ambito della sicurezza comune, va posto in risalto l’introduzione, tra le disposizioni della PSDC (art. 42. par.7), di una clausola di legittima difesa collettiva, secondo cui, se uno Stato membro subisce un’aggressione armata sul suo territorio, gli altri Stati sono tenuti da prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi a loro disposizione, in conformità dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite. Va rimarcato che tale clausola pone obblighi che si rivolgono esclusivamente agli Stati membri, e non alla UE ne suo insieme; in più, essa ha contribuito a mandare in desuetudine il Trattato istitutivo dell’Unione Europea Occidentale (UEO).
Il Trattato di Lisbona ha introdotto anche una clausola di solidarietà. Essa è contenuta nell’art. 222 TFUE, e prevede che in caso uno Stato membro dovesse subire un attacco terroristico o essere vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo, gli altri Stati membri dell’Unione dovranno agire insieme per portargli assistenza. Diversamente dalla clausola di legittima difesa, questa clausola si rivolge principalmente all’Unione nel suo insieme, e alla sua capacità di fornire assistenza allo Stato leso.
Il nuovo Trattato sull’Unione prevede, in aggiunta, una clausola di recesso, secondo cui uno Stato membro ha la possibilità di recedere dall’Unione qualora non fosse più in grado i non intendesse più adempiere ai propri obblighi (art. 50 TUE)

 

Conclusione

 

Tirando le somme di quanto esposto, si può affermare che le modifiche ai Trattai effettuate a Lisbona hanno sicuramente contribuito a consolidare il processo di integrazione europea, sebbene non si possa negare il fatto che la riforma effettuata costituisca un ridimensionamento degli obiettivi di integrazione formulati in occasione del Trattato-Costituzione del 2004. Va aggiunto, inoltre, che l’attuale processo di integrazione è ostacolato dalle difficoltà economiche che stanno caratterizzando alcuni Paesi europei, che solo di recente registrano una certa ripresa, e dall’apparizione di tendenze populiste ed euroscettiche all’interno dei vari Paesi. in più, va rimarcato l’atteggiamento di prudenza che caratterizza alcuni Paesi membri; si può citare, a tal, riguardo, la posizione espressa dai giudici della Corte costituzionale tedesca in occasione della sentenza Lisbona del giugno 2009 (il Lissabon-Urteil); in quella pronuncia, i giudici tedeschi esclusero la possibilità che l’Unione Europea avesse la c.d. Kompetenz-Kompetenz (competenza sulla competenza), ossia la capacità di determinare in modo autonomo le proprie competenze. Al contrario, essi sostennero che la Corte costituzionale si riservava il compito di vigilare sulle competenze dell’Unione, impedendo che esse vadano oltre il rispetto dei “principi strutturali” costituenti l’identità costituzionale tedesca, che includono lo stato di diritto, lo stato sociale e il rispetto dei diritti fondamentali.

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