I soggetti del diritto internazionale. Breve panoramica della soggettività internazionale e delle relative tendenze.

 

Per soggettività internazionale si intende il possesso, da parte di un soggetto, della personalità giuridica internazionale, ossia l’essere il “centro di imputazione” di diritti ed obblighi scaturenti dall’ordinamento internazionale. Tale soggettività risente della particolare struttura della Comunità Internazionale e del suo carattere come si dice “anarchico”. In tale sistema non esiste un governo in grado di imporre il proprio potere d’imperio sugli altri, per cui le regole si formano per volere dei suoi attori primari, vale a dire gli Stati. Questi ultimi, a partire dal XVII secolo gli Stati sono dunque considerati i soggetti primari del diritto internazionale. Affianco ed essi si sono aggiunte, nella seconda metà del secolo scorso, le Organizzazioni Internazionali, quali enti dotati di struttura propria e autonomia decisionale. Di recente, poi, si è iniziato a discutere circa la possibilità di eleggere l’individuo stesso a soggetto della vita internazionale. Iniziamo, perciò, col vedere gli elementi per così dire “classici” della soggettività per poi accennare le tendenze relative ai nuovi possibili soggetti del diritto internazionale.

 

Lo Stato e gli elementi della soggettività internazionale.

 

È generalmente riconosciuto nel diritto internazionale che affinché uno Stato possa essere considerato soggetto di diritto internazionale, esso debba possedere i due requisiti della effettività e della indipendenza. Entrambi sono indicati, tra l’altro, nella Convenzione di Montevideo sui diritti e doveri degli Stati del 1933 quali elementi costitutivi della personalità giuridica degli Stati. Per quanto concerne l’effettività, o sovranità interna, questa indica l’effettivo esercizio del potere di imperio su un determinato territorio da parte di una autorità politica organizzata. Si deve solo rimarcare, a riguardo, che per alcuni lo Stato avrebbe una struttura “ternaria”, ossia formato da tre elementi: popolo-territorio-governo. Ne consegue che il potere di governo viene esercitato nei confronti di una comunità stanziata su di un territorio. L’esistenza di questo orientamento dottrinale, tuttavia, non altera nella sostanza il criterio dell’effettività quale elemento costitutivo della soggettività. Per indipendenza, o sovranità esterna, invece, si intende la circostanza per cui uno Stato possiede un ordinamento originario e non dipende, perciò, da ordinamenti o sistemi normativi esterni. Pertanto, uno Stato sarà considerato indipendente qualora tragga la legittimità dal proprio ordinamento e conservi una effettiva autonomia decisionale. Questa lettura per certi versi “formalistica” del requisito dell’indipendenza è utile per escludere la soggettività internazionale di enti dotati di una forma più o meno estesa di autonomia presenti all’interno di uno Stato federale. Inoltre, tale definizione ci dice che la mera influenza politica, economica o di altro genere di uno Stato nei confronti di un altro non si traduce automaticamente nella perdita di indipendenza. Va sottolineato, tuttavia, che laddove uno Stato appaia del tutto condizionato dall’autorità di un altro Paese, non possa ritenersi presente il requisito dell’indipendenza. È il caso dei cd. Governi fantoccio, dotati di autonomia formale, ma controllati de facto da una autorità esterna. Può essere citato a tal proposito, il caso della Repubblica di Cipro Nord, occupata dai turchi nel 1974; la Corte Europea dei diritti dell’uomo (CEDU) nel noto caso Loizidou c. Turchia del 1985 ha definito Cipro Nord come uno Stato fantoccio, in quanto il governo turco esercitava il controllo globale su quel territorio, il quale, dunque, era da considerarsi sottoposto alla giurisdizione di Ankara ai fini dell’applicazione della Convenzione EDU.

 

La questione del riconoscimento internazionale.

 

Secondo gran parte della dottrina, i due requisiti enunciati sono necessari e sufficienti ai fini dell’acquisizione della personalità giuridica internazionale. Il riconoscimento da parte degli Stati preesistenti non avrebbe, pertanto, valore costitutivo, bensì una funzione meramente dichiarativa. Il riconoscimento è visto, infatti, come atto discrezionale degli Stati, avente una valenza squisitamente politica, che non incide sulla personalità giuridica e sulla capacità degli Stati di essere titolari di diritti e obblighi derivanti dal diritto internazionale, salvo naturalmente quelli che presuppongono l’instaurazione di rapporti amichevoli e l’avvio di forme di cooperazione volontaria. Tuttavia, se ciò costituisce la posizione prevalente, e coerente con l’impostazione anarchica della Comunità Internazionale, non mancano posizioni discordanti e tendenze contrarie. Vi è, infatti, da un lato la tendenza a porre condizioni alla concessione del riconoscimento in termini di standard di democraticità di un regime politico; è il caso, ad esempio, dell’atteggiamento adottato dall’Unione Europea in relazione alla formazione dei nuovi Stati a seguito dello smembramento della ex-Jugoslavia. Dall’altro lato, si sottolinea la tendenza a “forzare” la soggettività, tentando di compensare, appunto mediante il riconoscimento, l’incompletezza dei requisiti primari. Il caso del Kosovo esemplifica quest’ultima ipotesi: in seguito alla dichiarazione unilaterale di indipendenza del 2008, il Kosovo venne riconosciuto da molti Paesi, in particolare dai Paesi occidentali; nonostante ciò, la sua soggettività rimane incerta in ragione del carattere “assistito” della sua indipendenza e del vulnus causato all’integrità territoriale della Serbia.

 

La personalità giuridica delle Organizzazioni Internazionali.

 

Come accennato prima, anche le Organizzazioni Internazionali (OOII) possono essere dotate di personalità giuridica internazionale. I requisiti riflettono quelli descritti in precedenza per gli Stati. In particolare, è possibile individuare nella struttura di una OI il carattere dell’effettività, mentre l’indipendenza discenderebbe dall’esistenza di obiettivi propri dell’organizzazione e dalla possibilità di perseguirli grazie alla effettiva attribuzione delle competenze. La personalità giuridica delle OOII è stata confermata dalla giurisprudenza internazionale; si può richiamare a riguardo, il parere della Corte Internazionale di Giustizia (C.I.G.) relativo alla Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite del 1949. Si può menzionare anche il parere della C.I.G. relativo all’accordo concluso tra l’Egitto e l’Organizzazione Mondiale della Salute reso nel 1980 in cui venne riconosciuta la soggettività di quest’ultima, la quale, per questo, risultava vincolata agli obblighi consuetudinari e pattizi al pari degli Stati. Tuttavia, occorre precisare che non può riconoscersi una perfetta equivalenza tra soggettività degli Stati e quella delle OOII; queste ultime, a differenza degli Stati, non sono dotate di una competenza generale; al contrario, per esse vale il “principio di specialità”, ossia il fatto che le loro competenze sono poste in relazione agli obiettivi che intendono perseguire. A ciò si aggiunge l’assenza, per le organizzazioni di un proprio territorio di riferimento. Ne deriva un soggetto internazionale dotato di “capacità ristretta”, la cui personalità non può essere completamente equiparata a quella dello Stato.

 

Le tendenze in tema di soggettività internazionale: gli individui.

 

Senza dubbio la tendenza più innovativa, e al tempo stesso più problematica, in tema di soggettività è data dalla possibilità di riconoscere la personalità internazionale degli individui. Nel diritto internazionale classico gli individui erano considerati dei meri sudditi, una pertinenza del territorio statale. Questa impostazione si è andata modificando col tempo, man mano che il pensiero politico e l’evoluzione giuridica hanno elevato l’individuo a elemento dotato di propria dignità e propri diritti. Ciò si è naturalmente riflesso in ambito internazionale, e si è pertanto assistito alla progressiva affermazione dell’importanza dei diritti dell’uomo, cui è seguita la predisposizione di meccanismi di tutela sempre più efficaci. Vi sono, infatti, meccanismi di garanzia che riconoscono agli stessi individui la possibilità di ricorrere ad un giudice internazionale per sanzionare l’eventuale violazione dei propri diritti. Ne è un esempio il meccanismo di tutela previsto in ambito CEDU; la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, infatti, può ricevere ricorsi individuali in caso di violazione da parte di privati o di uno Stato, di diritti sanciti dalla Convenzione. A suffragio di questa tendenza verso l’individuazione di diritti riconosciuti a favore di individui, si può citare una importante sentenza della C.I.G., segnatamente il caso LaGrand, Germania c. Stati Uniti del giugno 2001. In quella occasione, la Corte accolse la tesi della Germania e affermò che gli Stati Uniti avevano violato l’art. 36 della Convenzione di Vienna sulle Relazioni consolari del 1963. Tale articolo prevede un diritto di assistenza consolare per le persone detenute in uno Stato straniero. Esso, a parere della Corte, creerebbe dei diritti individuali, quindi diritti propri della persona, nonostante il fatto che la legittimazione processuale spetti allo Stato di appartenenza del detenuto. Va precisato che la Corte non qualificò il diritto in questione come diritto dell’uomo, ma ciò potrebbe anche essere interpretato in senso positivo quale individuazione di diritti spettanti agli individui a prescindere dal corpus dei diritti umani. La C.I.G. ha successivamente confermato il proprio orientamento nel caso “Avena ed altri cittadini messicani, Messico c. Stati Uniti” del marzo 2004. In secondo luogo, si è assistito all’affermarsi di una responsabilità penale imputabile direttamente in capo agli individui colpevoli di crimini internazionali (crimina juris gentium). Tali individui sono perseguibili sulla base di una sorta di giurisdizione penale universale, che oltretutto affermerebbe il carattere imprescrittibile dei crimini internazionali individuali. L’istituzione della Corte penale Internazionale (CPI) ha costituito un passo avanti importante nell’affermazione della responsabilità internazionale degli individui. Inoltre, ad aggiungersi alle norme sulla punibilità internazionale degli individui, si sarebbe formata una norma consuetudinaria che esclude l’immunità degli individui agenti in qualità di organi dello Stato (ad eccezione del Capo dello Stato) nel caso in cui questi si macchino di crimini internazionali.

Ciò detto bisogna fare qualche ulteriore riflessione prima di giungere ad affermare l’esistenza della soggettività internazionale per gli individui. Naturalmente, se si considera la presenza di diritti ed obblighi come elementi caratterizzanti la personalità giuridica, allora si può dire che le tendenze ora menzionate costituiscono i presupposti per l’attribuzione agli individui di una certa soggettività internazionale. Ciononostante, una parte della dottrina solleva alcune obiezioni a riguardo ed invita ad adottare maggiore cautela. Si sostiene, infatti, che la responsabilità dell’individuo sia circoscritta alla materia penale e in occasione di situazioni di particolare gravità. Inoltre, per quanto riguarda il riconoscimento di diritti in capo agli individui, alcuni rilevano il fatto che le situazioni giuridiche di cui beneficiano gli individui discendono dalla loro previa accettazione da parte degli Stati; i meccanismi di tutela connessi a tali diritti mancherebbero, peraltro, di un sistema sanzionatorio efficace capace di imporsi agli Stati. Viene spesso sottolineato che i decisori finali rimangono gli Stati; sono questi ultimi che decidono di vincolarsi al rispetto dei diritti umani, facendo da tramite tra l’individuo e l’ordinamento internazionale. In altre parole, non sarebbe possibile intravedere l’esistenza di un legame diretto tra gli individui e l’ordinamento internazionale, per cui si configurerebbe una sorta di soggettività “indiretta”, mediata dalla presenza dello Stato. Alcuni constatano il fatto che l’attuale struttura del sistema internazionale, incentrato sulla figura dello Stato, non consentirebbe di andare oltre il riconoscimento di una soggettività limitata degli individui. Si tratterebbe, in altre parole, di una personalità giuridica assegnata in funzione di una specifica disciplina applicabile all’individuo, all’interno di un contesto normativo che ha come referenti naturali gli Stati. Eppure, non può essere taciuto il fatto che il dibattito relativo alla soggettività degli individui possa essere il segno di una evoluzione dell’ordinamento internazionale.

 

Nuovi possibili soggetti internazionali: ONG e IMN

 

Il dibattito può, pertanto, essere elevato ad un livello più generale. In particolare, si è osservato come il fenomeno della cosiddetta globalizzazione sia capace di alterare la struttura interstatale esistente, fino a permettere la nascita di nuovi “attori” internazionali. Portando alle estreme conseguenze questa evoluzione si potrebbe addirittura prevedere la presenza contestuale di “attori” diversi dotati di personalità giuridiche differenziate a seconda delle funzioni assegnate. Al di là di questa prospettiva al momento “fanta-giuridica”, attualmente l’attenzione converge intorno al ruolo crescente che assumono a livello internazionale le Organizzazioni non-governative (ONG) e le Imprese Multinazionali (IMN). Le prime non sono dotate di personalità giuridica internazionale, essendo istituite con strumento di diritto interno. Eppure le ONG operano nel sistema internazionale in modo attivo, facendosi portatrici degli interessi di una sorta di società civile transnazionale in via di formazione. Esse partecipano alla elaborazione normativa internazionale e possiedono un importante ruolo consultivo nell’ambito delle istituzioni internazionali. Ad esempio, le ONG sono spesso ascoltate in qualità di amicus curiae nell’ambito di procedimenti di risoluzione delle controversie gestiti dagli organi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC).

Per quanto riguardale IMN, si può dire che queste sono sovente dotate di una struttura complessa ed efficiente, e sono in grado di adottare decisioni in piena autonomia. Inoltre, essi controllano ingenti flussi di denaro, superando il prodotto interno lordo di molti Paesi meno avanzati dal punto di vista economico. Esse assumono un ruolo crescente nella produzione normativa internazionale in materia economica. In molti casi le IMN beneficiano di una disciplina specifica che prevede garanzie in merito alle loro attività. Si può citare, in proposito, l’istituzione del Centro Internazionale per la Risoluzione delle Controversie in materie di Investimenti (ICSID). Si tratta di un sistema di arbitrati di cui le imprese possono avvalersi in caso di controversie con lo Stati in cui effettuano l’investimento. Questo meccanismo è stato istituito con la Convenzione di Washington del 1965 ed è stato inserito nella struttura della Banca Mondiale. Ancora, le IMN iniziano ad essere sottoposte a standard normativi internazionali in materia di diritti umani, diritti dei lavoratori o in tema di protezione ambientale. Ciò si traduce nell’individuazione di una certa “responsabilità sociale” delle imprese, la quale in termini generali può essere ricondotta al principio del “respect and remedy”. Tenendo conto della circostanza per cui la titolarità di diritti ed obblighi propri costituisce il presupposto della personalità giuridica, si può affermare che le imprese multinazionali, quali nuovi “global players”, potrebbero molto presto rientrare nella categoria di soggetto internazionale, seppur anch’esse nei limiti di una “capacità ristretta”.

 

 

Per approfondimenti:

Benedetto Conforti, Diritto Internazionale, Editoriale Scientifica, 2014.

S. M. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria, Istituzioni di Diritto Internazionale, Giappichelli, 2011.

 

 

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