I modelli della cooperazione allo sviluppo e le forze della globalizzazione.

Per cooperazione allo sviluppo si intende il trasferimento di risorse finanziarie, assistenza tecnica, beni e servizi verso un Paese in via di sviluppo (PVS). L’obiettivo primario della cooperazione è quello di aiutare gli altri Paesi a rimuovere le cause del sottosviluppo e a fornire assistenza in situazioni di povertà endemica. Le motivazioni che spingono alla cooperazione sono molteplici; vanno dal dovere morale verso le popolazioni più povere all’obiettivo di gestire i flussi migratori, dal controllo politico-strategico al desiderio di penetrazione commerciale nei mercati esteri.

Con una certa semplificazione, si può dire che la prima fase della cooperazione allo sviluppo è stata caratterizzata dall’approccio centralizzato. Si parla a tal proposito di cooperazione governativa. Essa è fatta risalire agli aiuti umanitari UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration) del secondo dopoguerra e al sistema di aiuti istituito nei confronti del cd. Terzo Mondo, costituito in gran parte dai Paesi sorti dal processo di decolonizzazione. La cooperazione si presentava così come uno strumento della politica estera dei Paesi industrializzati. Si trattava essenzialmente di una cooperazione di tipo bilaterale, le cui risorse venivano concesse sulla base di un rapporto diretto tra nazione donatrice e nazione beneficiaria, puntando a creare relazioni economiche bilaterali tra autorità centrali in modo da favorire la collaborazione politica. Tale tipo di cooperazione si identificava con il modello del macro-intervento, destinato principalmente all’accelerazione dell’industrializzazione, alla meccanizzazione agricola e ai grandi progetti infrastrutturali. Questo tipo di cooperazione era gestita da strutture governative come l’americana UsAid o la tedesca GTZ.

Successivamente, la cooperazione allo sviluppo iniziò a svolgersi anche secondo un modello multilaterale. Questo tipo di cooperazione si incentra sul ruolo degli organismi internazionali, i quali provvedono a raccogliere i finanziamenti provenienti da vari Paesi a organismi internazionali e a gestire gli aiuti. Questo modello si fece strada con la creazione delle Nazioni Unite e delle istituti ad essa collegati, come l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia (UNICEF), il Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP), l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) o l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO). Va ricordato, inoltre, che gli aiuti possono essere anche di tipo multi-bilaterale, ossia concordati in modo bilaterale da due Paesi, ma eseguiti per il tramite di una agenzia specializzata.

I modelli di cooperazione tradizionale risentono degli approcci allo sviluppo prevalenti negli anni ’50-60, che miravano principalmente alla trasformazione strutturale del sistema economico. In realtà,nel corso degli anni gli interventi non si sono mostrati particolarmente efficaci se analizzati in termini di capacità di innescare processi di sviluppo durevoli. I modelli di sviluppo adottati in precedenza suggerivano una industrializzazione basata sulla sostituzione delle importazioni, accompagnata da un sistema di protezione delle industrie. Questi meccanismi in molti casi hanno finito per generare inefficienze. Inoltre, molto spesso i governi agivano senza una accorta valutazione delle condizioni locali, creando opere inutili e trascurando settori che invece erano potenzialmente più produttivi. Altre volte la cooperazione governativa è stata criticata per il suo approccio di tipo “top-down”, che contribuisce solamente in misura ridotta alla formazione tecnica dei soggetti locali.  La scarsa partecipazione di questi ultimi,insieme all’atteggiamento passivo dei beneficiari, determinerebbe una scarsa attivazione del capitale sociale locale, impedendo l’acquisizione di capacità autonome. Molti hanno osservato in tale tipo di cooperazione una forma di assistenzialismo che riduce le reali possibilità di sviluppo dell’economia di un Paese. Inoltre, questa cooperazione è stata spesso resa inefficace dallo scarso coordinamento e dalla cattiva gestione delle risorse, spesso immesse in circuiti politici caratterizzati da corruzione e inefficienze e poco interessate ad attuare progetti per lo sviluppo locale.

A partire dagli anni ’60-70 iniziò a prendere corpo un tipo di cooperazione gestita al di fuori dei canali governativi. Si tratta della cooperazione non governativa, condotta in via principale dalle organizzazioni non governative (ONG), che tentano di intervenire nei Paesi meno avanzati con la presenza sul campo, e in seguito attraverso la realizzazione di progetti, ossia interventi su scala ridotta decisi di comune accordo con le autorità locali del Paese beneficiario, e più rispondente ai bisogni e al contesto territoriale in cui viene realizzato. Anche tale tipo di cooperazione non è esente da critiche simili a quelle avanzate nei confronti della cooperazione tradizionale, a cominciare da carattere inutile di alcuni progetti e dal dispendio di risorse.

Una innovazione significativa si ebbe alla fine degli anni 80, quando alla cooperazione tradizionale iniziò ad affiancarsi il modello della cooperazione decentrata, vale a dire condotta da parti della società civile, tra cui enti locali, ONG, associazioni di volontariato,sindacati, cooperative, piccole e medie imprese, che quindi agiscono in modo autonomo rispetto al canale governativo. In tal caso, si parla anche di micro-cooperazione. La cooperazione decentrata, quindi, prevedendo la partecipazione diretta degli individui, sia quelli dei paesi donatori che quelli dei paesi beneficiari, riconosce l’esistenza di una molteplicità di soggetti partecipanti al processo di sviluppo. Inoltre, tale cooperazione si pone come fine quello di creare un legame diretto tra le comunità dei Paesi che partecipano al rapporto di cooperazione. In altri termini, due enti locali (uno al Nord e uno al Sud del mondo) concertano tra loro la definizione e la realizzazione di un progetto di sviluppo locale, puntando al coinvolgimento della società civile nelle fasi di ideazione, progettazione ed esecuzione dei progetti di sviluppo. La cooperazione decentrata ha il vantaggio di adottare uno approccio “bottom-up”, che presuppone un maggior coinvolgimento dei beneficiari e una maggiore attivazione delle reti locali, in modo da contribuire alla formazione del capitale sociale locale. Inoltre, il metodo gestionale decentrato consente di ridurre i costi di coordinamento e di aggirare le eventuali inefficienze derivanti dal coinvolgimento dei canali governativi. Il modello di cooperazione decentrato ha tentato di correggere alcuni aspetti negativi del modello tradizionale, ma le modalità con cui avviene impediscono talvolta di realizzare interventi strutturali di vasta scala.

L’attenzione rivolta alla cooperazione decentrata e quindi al maggior ruolo della componente civile della società deriva anche dal fatto che la fine del confronto bipolare ha diminuito, almeno in una prima fase, l’interesse strategico nei riguardi della cooperazione internazionale. In conseguenza di ciò, infatti, le risorse messe a disposizione dai governi sono diminuiti e gli interventi d’emergenza a fini umanitari e di prevenzione dei conflitti hanno preso il posto dei programmi strutturali di sviluppo economico. La cooperazione decentrata ebbe anche il compito di adeguarsi al nuovo paradigma economico e al tipo di politiche allo sviluppo in voga a partire dagli anni ’80, improntate all’aggiustamento strutturale.Infatti, la cooperazione decentrata risponde in un certo senso all’esigenza di conferire un ruolo maggiore agli agenti economici privati e di ridurre il ruolo dello Stato nell’economia.

Gli sviluppi delle modalità della cooperazione vanno messi in relazione ai mutamenti indotti dal processo di globalizzazione, caratterizzato dalla crescente integrazione dei mercati, dalla maggiore mobilità dei fattori della produzione e dalla progressiva riduzione degli ostacoli allo scambio di merci e ai flussi di capitale. Innanzitutto, va messo in rilievo l’effetto ambivalente prodotto dalle dinamiche della globalizzazione. In molti casi, quest’ultima può favorire l’uscita dal sottosviluppo di vari Paesi, consentendo a questi ultimi di partecipare al mercato internazionale. Essa, inoltre, aumenta il dialogo tra Paesi, popoli,culture, contribuendo ad una certa solidarietà a livello globale. Dall’altro lato, la globalizzazione alimenta una rinnovata forma di competizione internazionale tra le economie. Queste sono indotte ad adeguarsi alle regole del mercato internazionale per non rimanere escluse dai vantaggi economici della globalizzazione. Ciò, però, produce molto spesso nuovi squilibri economici e nuove forme di ingiustizia e di sfruttamento. Inoltre, la globalizzazione comporta una limitazione al potere di intervento degli Stati nell’economia, dovuta prevalentemente alla maggiore mobilità dei capitali e dei mezzi di produzione e al crescente peso dei mercati finanziari, nonché alla crescente interdipendenza tra le diverse economie.

Per quanto concerne il fenomeno della maggiore mobilità dei capitali va osservato che a partire dagli anni ’90 c’è stata una modificazione della composizione dei flussi di capitale con la diminuzione relativa dei flussi ufficiali e dei prestiti commerciali al settore pubblico ed il parallelo incremento degli IDE (Investimenti Diretti Esteri) e dei flussi di investimento di portafoglio destinati al settore privato. Gli IDE svolgono un ruolo determinante nel processo di sviluppo economico in quanto garantiscono al Paese beneficiario del flusso di investimenti le risorse finanziarie, il trasferimento di know-how e tecnologie utili all’attività produttiva. I capitali alla ricerca di una redditività si dirigono in principio verso le aree che ne sono prive. In questo senso, i capitali privati fatti fluire per ragioni di profitto dovrebbero sopperire alla scarsità di capitali dei Paesi meno avanzati, con la conseguenza di ridurre, in teoria, la necessità stessa della cooperazione internazionale. Da una prospettiva neoliberista,quindi, il funzionamento dell’economia di mercato e l’elevata mobilità dei capitali porteranno i vari Paesi sulla traiettoria dello sviluppo, secondo un modello di convergenza dei sistemi economici. Ciò che i Paesi devono fare è quella di concentrarsi sulla predisposizione delle condizioni che aumentano l’attrattività degli investimenti esteri, in maniera da creare un ambiente favorevole all’attività economica. Per converso, il compito dei Paesi avanzati si limiterebbe all’indicazione del percorso e degli strumenti necessari all’inserimento dei Paesi meno avanzati nella crescita globale.

Tuttavia, l’analisi empirica mostra i limiti di questo ragionamento. Gli IDE, infatti, in quanto capitali privati,non sono perfetti sostituti degli aiuti allo sviluppo. Essi mostrano una chiara tendenza a concentrarsi prevalentemente verso le aree che offrono le condizioni più vantaggiose in termini di redditività degli investimenti, efficienza dei mercati finanziari, sicurezza normativa e rimpatrio dei profitti. In molti casi, infatti, i Paesi poveri hanno visto diminuire gli ODA (Official Development Assistance) ma non hanno ugualmente potuto beneficiare dell’incremento dei flussi finanziari privati data la limitatezza del loro settore privato e l’arretratezza del loro settore finanziario. Inoltre, si può dire che l’obiettivo di una redditività immediata dei capitali dirotta questi ultimi verso settori non prioritari, trascurando al contrario settori che potrebbero portare benefici di lungo periodo all’intera economia. Peraltro, la logica di mercato degli investimenti esteri potrebbe dare luogo a circoli viziosi secondo cui gli investimenti non fluiscono a causa dell’assenza di fattori alla base dello sviluppo, peggiorando in tal modo le probabilità di innescare un processo di sviluppo economico, conseguenza questa che diminuisce a sua volta l’attrattività dei capitali. Ancora, vi è il problema dei possibili effetti negativi derivanti dal flusso di capitali; in particolare, vi sarebbe il rischio di una eccessiva dipendenza dai finanziamenti esteri e dell’eventuale forte apprezzamento del tasso di cambio dovuto all’afflusso di capitali. Alcuni sottolineano anche la presenza di un trade-off efficienza-ineguaglianza, per suggerire l’idea che in alcuni casi l’efficienza si ottiene al prezzo di una ineguaglianza sociale derivante, ad esempio, alla compressione dei costi del lavoro e alla riduzione delle garanzie sociali che spesso accompagnano gli investimenti.

Discorso parallelo può farsi per la liberalizzazione commerciale. Tale processo di liberalizzazione, favorito dalla costituzione dell’OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio), ha avuto notevoli conseguenze per quanto riguarda le politiche di cooperazione. Ad esempio, esso ha indotto l’Unione Europea ad innovare il quadro della sua politica di sviluppo nei riguardi dei Paesi ACP (Africa, Caraibi, Pacifico). Con la Convenzione di Cotonou, i Paesi europei hanno provveduto ad aggiornare i legami con questi Paesi abolendo i meccanismi di stabilizzazione ed eliminando il trattamento privilegiato non reciproco esistente in base alle precedenti Convenzioni di Lomé. Dal 2008 gli Accordi di Partenariato Economico stanno sostituendo gradualmente l’architettura di Lomé, stabilendo schemi commerciali compatibili con le regole OMC. L’analisi economica neoclassica presuppone che l’apertura commerciale favorisca lo sviluppo economico, mediante la specializzazione produttiva, il raggiungimento di economie di scala e il trasferimento di know-how e di capacità tecnologiche. In questo senso, le politiche di cooperazione dovrebbero tendere a sostenere quei settori in cui vi sono maggiori potenzialità in termini di specializzazione, in modo da facilitare l’immissione della produzione nei mercati internazionali. Anche in questo caso,però, i risultati non sono univoci. In alcuni casi, l’esposizione ai flussi commerciali internazionali ha causato la distruzione di settori dell’economia potenzialmente produttivi, ma che non riescono a reggere la competizione internazionale. Inoltre, la pressione di mercati spinge le imprese di questi Paesi a ridurre oltremisura i salari, accentuando la povertà e impedendo l’avvio di processi di crescita.

In definitiva, occorre osservare come la globalizzazione costituisca sia un ostacolo che una opportunità di sviluppo peri Paesi meno avanzati. Ciò rende più complessa la predisposizione di programmi di cooperazione allo sviluppo. Dato l’attuale paradigma economico, è importante in primo luogo correggere eventuali storture ed effetti negativi delle attuali politiche di cooperazione. Ad esempio, in alcuni casi andrebbe ridotta la dipendenza dai capitali esterni, semmai favorendo il risparmio interno mediante appropriate politiche fiscali o mediante un miglioramento del sistema bancario. Inoltre,molti progetti di sviluppo possono essere favoriti da idonei strumenti di micro-finanza e di micro-credito, forme di finanziamento capaci di liberare i ceti deboli dalle pratiche usurarie e che favoriscono la creazione di nuove e diffuse iniziative. In più, si potrebbe tentare di puntare su fattori spesso sottovalutati nell’analisi economica, ma che in alcuni casi si rivelano indispensabili per un processo di crescita; ad esempio, si parla di sistemi territoriali locali, l’idea che un territorio possiede un certo“capitale territoriale”, composto da risorse umane, cognitive, istituzionali,ecologiche, socioculturali, che costituiscono un potenziale endogeno per l’attivazione di forme di sviluppo. Il sistema locale dovrebbe porsi come un attore collettivo che operi un modo da mediare consapevolmente tra i flussi di risorse “mobili” che circolano attraverso le reti internazionali della conoscenza, della finanza e del commercio, con le risorse “immobili” del capitale territoriale endogeno. Ancora, i Paesi industrializzati potrebbero svolgere un ruolo maggiore in tema di assistenza tecnica e di capacity building. Naturalmente, a ciò andrebbe associato un miglioramento del capitale umano dei Paesi destinatari degli aiuti, in quanto esso costituisce una condizione essenziale per la gestione di processi produttivi avanzati.

In aggiunta, nell’elaborazione delle politiche di cooperazione andrebbero introdotte valutazioni che non siamo meramente economiche. In tal senso, andrebbero tenuti in considerazione i vari fattori che concorrono alla definizione di “sviluppo umano”, un approccio allo sviluppo più ampio, che comprende la sostenibilità ambientale, la qualità della vita e il benessere sociale, la giustizia sociale e la partecipazione della società civile. In alcuni casi, perciò, è necessario rafforzare l’entità dello Stato, mediante il consolidamento del sistema giuridico, amministrativo, istituzionale,e favorendo la buona governance e la partecipazione democratica.

In realtà, se le misure indicate contribuiscono a perfezionare gli interventi di cooperazione, si deve anche ammettere che in alcuni casi occorrerebbe mettere in discussione alcuni aspetti fondanti dell’economia internazionale. Alcuni suggeriscono, pertanto, di modificare il paradigma economico dominante, in quanto in esso sono connaturate delle dinamiche alla base delle attuali disparità economiche. Per essi, rimettere la rimozione delle cause del sottosviluppo alle dinamiche stesse che le hanno causate, sarebbe quantomeno una contraddizione. La presenza di forze di mercato senza, o con minimi,controlli induce molto spesso i sistemi locali ad adattarsi agli standard imposti dall’economia globale, imboccando percorsi di sviluppo non sostenibili. Per questo una politica di cooperazione dovrebbe tener conto delle incoerenze e delle contraddizioni della globalizzazione, per introdurre elementi di vera solidarietà globale e mitigare le versioni economiche più ortodosse dei meccanismi economici.

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