Considerazioni sulla legalità dell’attacco in Siria da parte di Stati Uniti, Francia e Gran Bretagna: tra controllo delle armi chimiche e intervento umanitario.

L’uso della forza nelle relazioni internazionali.

La disciplina relativa all’uso della forza armata nelle relazioni internazionali, quale ingerenza estrema nei confronti di un altro Stato, costituisce uno degli aspetti più problematici del diritto internazionale. La problematicità deriva dalla presenza nell’ordinamento internazionale di una norma che impone il divieto dell’uso della forza; tale norma è contenuta nell’art.2 par. 4 della Carta delle Nazioni Unite ed ha assunto un carattere consuetudinario, vale a dire che si impone a tutti gli Stati in quanto membri della Comunità Internazionale. Il divieto posto da questa norma, emanazione del principio di sovranità, avrebbe carattere assoluto, in quanto valido anche in caso di inerzia o inefficienza del sistema di sicurezza collettiva rappresentato dall’ONU. In effetti, al termine del secondo conflitto mondiale e a seguito della nascita dell’ONU, la norma in questione aveva l’obiettivo di affidare la reazione armata degli Stati e l’impiego della forza ad un solo organo internazionale sottraendola alla disponibilità dei singoli Stati; in parole molto semplici il Consiglio di Sicurezza sarebbe stato l’unico organo deputato ad impiegare l’uso della forza di fronte ad una situazione che avrebbe minacciato la sicurezza e la pace internazionale. Tale sistema di garanzia è stato, però, soggetto ad una paralisi causata dalle dinamiche della Guerra fredda e non ha funzionato come avrebbe dovuto.

Con la fine del confronto bipolare il sistema di garanzia ONU ha recuperato margini di operatività, sia mediante la predisposizione di missioni internazionali sia con lo strumento dell’autorizzazione all’uso della forza;  quest’ultimo strumento in un certo senso conferisce legalità internazionale ad un eventuale azione armata e definisce i termini stessi dell’intervento che gli Stati autorizzati, sebbene agiscano con mezzi propri e non dell’ONU, sono tenuti a rispettare. Inoltre, si è osservato una ridefinizione dei confini di ciò che il Consiglio di Sicurezza può considerare come minaccia alla pace internazionale e che pertanto, in virtù dell’art. 39 della Carta, può attivare una qualche azione repressiva da parte delle Nazioni Unite. Infatti, negli ultimi tempi si è visto come l’ipotesi del terrorismo e della grave violazione dei diritti umani siano state incluse tra le situazioni suscettibili di mettere a rischio la pace internazionale. Al di fuori di quest’ambito, dunque, non vi sarebbero margini per l’impiego della forza in ambito internazionale condotta in maniera autonoma e arbitraria da parte degli Stati, fermi restando naturalmente le ipotesi del consenso dello Stato e della legittima difesa individuale e collettiva (così come espresso dall’art. 51 della Carta ONU). Tuttavia, ci si è interrogati sulla possibilità di individuare situazioni in cui possa sorgere un fondamento giuridico per l’utilizzo lecito della forza che non debba necessariamente essere sottoposto al vaglio del Consiglio di Sicurezza, ma che possa trovare uno spazio autonomo e residuale nell’ambito del diritto internazionale generale; tale discorso vale in special modo per quanto concerne l’istituto del cosiddetto intervento umanitario, ossia la possibilità di intervenire con la forza per porre termine ad una situazione di grave violazione dei diritti fondamentali dell’uomo.

La reazione all’attacco chimico di Duma.

Questo rappresenta a grandi linee il macro-schema all’interno del quale è possibile effettuare una analisi circa la legalità o meno di un intervento armato nell’attuale sistema internazionale. Di recente (14 aprile 2018) Stati Uniti, Francia e Gran Bretagna hanno intrapreso un’azione aerea contro il regime siriano di Bashar al-Assad, con l’obiettivo di colpire siti ritenuti collegati alla produzione e allo stoccaggio di armi chimiche; l’attacco è avvenuto a circa una settimana di distanza dal controverso attacco chimico che ha colpito la città siriana di Duma, attacco attribuito dagli Usa alle truppe governative siriane. In prima battuta, vanno espresse considerazioni per quanto concerne l’impiego delle armi chimiche e la relativa contrarietà alle norme internazionali. Nel 2013, dopo le pressioni di Stati Uniti e Gran Bretagna a seguito dell’attacco chimico ordinate dalle forze governative nella parte orientale di Ghouta, la Siria ha accettato la Convenzione internazionale sulle Armi Chimiche (CAC), un trattato internazionale che proibisce qualsiasi attività rivolta a sviluppo, produzione, acquisizione, detenzione, conservazione, trasferimento e uso di armi chimiche e dei materiali ad esse collegati. Tale convenzione proibisce l’uso, il possesso e la produzione di armi chimiche. La Convenzione sulle Armi Chimiche prevede anche un meccanismo per assegnare al Consiglio di Sicurezza i casi di grave violazione delle norme presenti nella Convenzione stessa. Inoltre, il governo siriano è stato il destinatario di misure ordinate in sede ONU, in particolare quelle prescritte dalla Risoluzione 2118 del Consiglio di Sicurezza, secondo cui vanno rispettate le regole internazionali in materia di armi chimiche e distrutti gli arsenali chimici detenuti dal governo. Dietro mandato del Consiglio di Sicurezza ONU, venne istituito anche un organismo supervisionato dall’Organizzazione per la Proibizione delle Armi Chimiche (OPAC) con il compito di verificare le il rispetto degli impegni contenuti nel trattato da parte del regime siriano. Lo scorso anno questo organismo di controllo non è stato rinnovato a causa del veto della Russia, il quale mal sopportava le conclusioni fornite relative all’uso da parte di Assad di questo tipo di armi. Dopo il recente attacco chimico di Duma, condotto presumibilmente dalle forze governative, si è tentato di istituire un nuovo meccanismo di controllo; tuttavia, anche in questo caso la Russia ha posto il veto all’iniziativa.

L’argomento quindi sembra essere il seguente: i tre Stati occidentali sono intervenuti in Siria perché il mancato rispetto delle regole sulle armi chimiche da parte di Assad mette a repentaglio la credibilità stessa della proibizione dell’uso di tali micidiali armi, per cui sorge il dovere di salvaguardare questo sistema di regole sulla base di una sorta di ordine pubblico internazionale. Ciò soprattutto alla luce dell’inattività del Consiglio di Sicurezza, indotto allo stallo per il meccanismo dei veti, la cui azione naturalmente conferirebbe un manto di legalità alle misure di repressione nei confronti del violatore delle norme. Nonostante la ragionevolezza di questo argomento, non sembra che si possa trovare un fondamento giuridico per l’attacco. Il rispetto del diritto internazionale in tema di impiego di armi chimiche potrebbe essere un motivo di intervento, tuttavia si deve chiarire come l’uso della forza non possa essere impiegata per imporre il rispetto di un trattato internazionale. In questo senso l’impiego della forza nell’attuale impostazione del diritto internazionale non può essere impiegato a titolo di rappresaglia, vale a dire in risposta ad una violazione altrui delle norme internazionali, per cui un’azione in teoria considerata illecita rientra nella legalità internazionale.
Vero è, però, che l’utilizzo delle armi chimiche durante un conflitto armato (anche interno) costituisce un crimine internazionale, come stabilito dall’art.8 dello Statuto della Corte Penale Internazionale e rappresenta una violazione nei confronti di tutti i membri della comunità internazionale. Di fronte alla violazione di queste norme gli Stati hanno il diritto di reagire singolarmente e collettivamente con misure non implicanti l’uso della forza contro lo stato responsabile e i suoi sostenitori. In maniera coerente si dovrebbe allora ritenere legittimo l’intervento dei Paesi occidentali qualora fosse provato l’utilizzo degli armamenti chimici e l’azione militare si rivelasse perfettamente circoscritto all’obiettivo dichiarato.

Il quadro attuale dell’intervento umanitario e la possibile attuazione in Siria.

L’attacco missilistico occidentale in Siria è stato giustificato anche ricorrendo all’argomento dell’intervento umanitario. Come detto in precedenza, l’istituto dell’intervento umanitario consiste nella possibilità di intervenire con la forza per porre fine ad una situazione dei diritti fondamentali; si tratta di un istituto presente anche nel diritto internazionale classico e originariamente non soggetto alle limitazioni derivanti dal divieto dell’uso della forza come nell’attuale ordinamento internazionale. Come accennato, la prassi delle Nazioni Unite ha innalzato la grave violazione dei diritti umani a circostanza suscettibile di minacciare la pace internazionale. Di conseguenza, in situazioni del genere sarebbe del tutto ammissibile un eventuale intervento effettuato dietro autorizzazione del Consiglio di Sicurezza ONU. In effetti, il Consiglio ha autorizzato interventi militari per porre fine a gravi emergenze umanitarie, come nel caso della Somalia, della Bosnia e del Ruanda. Tuttavia, altri interventi aventi finalità umanitarie di sono verificati in assenza di una formale autorizzazione da parte del Consiglio. Il primo di tali interventi del periodo post-bipolare è rappresentato dall’Operazione Provide Comfort, promossa dalla coalizione guidata da Stati Uniti e Gran Bretagna per proteggere la minoranza curda e quella sciita dalle azioni repressive ordinate dall’ex Presidente iracheno Saddam Hussein.[1] Anche l’intervento della NATO in Kosovo nel 1999 rappresentò un altro intervento a fini umanitari intrapreso senza autorizzazione approvata dal Consiglio[2].

È sorto dunque un dibattito dottrinale relativo all’ipotesi di intervento umanitario al di fuori dello schema delle Nazioni Unite. Per una parte della dottrina, bisognerebbe tenere conto, nel ragionamento, dell’evoluzione che si è verificata nel diritto internazionale generale, nel senso che al suo interno sarebbero individuabili delle tendenze autonome capaci di aprire spazi nella norma riguardante il divieto della forza, la quale perderebbe, pertanto, il suo carattere assoluto. In particolare, questo filone dottrinale considera l’eventualità che le violazioni di obblighi erga omnes, in cui rientrano quelli che prevedono il rispetto dei diritti fondamentali della persona, possa dare agli altri Stati la possibilità di agire per la tutela di interessi fondamentali della Comunità Internazionale, ricorrendo in extrema ratio all’uso della forza. Tale orientamento ritiene, inoltre, che dal momento in cui l’ingerenza umanitaria viene inquadrata nel diritto internazionale generale, l’autorizzazione del Consiglio non è necessaria, potendo cercare all’interno delle norme generali il fondamento giuridico dell’intervento; occorre cioè guardare le norme che stabiliscono le condizioni affinché un intervento armato risulti legittimo. La liceità o meno dell’intervento deriverebbero, perciò, dalle modalità e dalle caratteristiche dell’intervento stesso, con riferimento ai principi di necessità, di proporzionalità e dell’effetto utile; in più l’intera azione deve rispondere al principio generalissimo della buona fede, che impone che l’obiettivo umanitario debba avere carattere esclusivo. Secondo tale approccio, quindi, l’intervento umanitario che rispetti tali requisiti sarebbe legittimo anche se condotto al di fuori del sistema ONU, e non sarebbe con esso incompatibile in quanto ne realizzerebbe uno dei fini. Ciononostante, allo stato attuale non è possibile ravvisare alcuna norma consuetudinaria relativa all’intervento umanitario e gli orientamenti favorevoli restano minoritari. Inoltre, l’approccio favorevole all’intervento umanitario non è esente da critiche. In primo luogo, va detto che l’apprezzamento dei requisiti citati è rimesso agli Stati intervenienti e può dare spazio ad abusi. Poi, ad essere sottratti ad una valutazione obiettiva sono anche i presupposti stessi dell’intervento. Il pericolo di abusi e distorsioni dell’istituto in esame ne impediscono, perciò, il pieno accoglimento da parte della dottrina. L’intervento in Iraq del 2003, in cui i Paesi occidentali, pur nell’impossibilità di fornire giustificazioni all’intervento, hanno intrapreso un’azione militare volta a rovesciare il regime di Saddam Hussein.

Secondo il parere dei critici dell’ingerenza umanitaria, un divieto assoluto dell’uso della forza e un controllo centralizzato rimesso al Consiglio di Sicurezza, rappresentano un possibile argine al rischio di abusi. Proprio al fine di impedire degenerazioni dell’istituto dell’intervento umanitario è stata tentata una sua riformulazione per adattarlo alla dimensione onusiana. Questi tentativi sono sfociati nella cosiddetta dottrina della Responsabilità di Proteggere (Responsibility to Protect – R2P) che contempla come eccezione alla non ingerenza il mancato rispetto da parte di uno Stato del dovere di proteggere la propria popolazione. Questo approccio risulta in sostanza rispettoso del principio di sovranità in quanto è proprio da quest’ultima, o meglio dal suo inefficiente o errato esercizio, ossia il fallimento della propria popolazione, che discende la possibilità di intromettersi con la forza negli affari interni di altro Stato. Tale dottrina, pur essendosi evoluta rispetto ala più ambiziosa versione iniziale, mira a fornire un quadro concettuale e istituzionale all’intervento umanitario, configurando tale intervento come una sorta di potere sostitutivo, o per alcuni un vero e proprio dovere, nel caso in cui lo Stato non riesca a proteggere la popolazione, e facendo rientrare tale reazione nell’alveo delle competenze istituzionali delle Nazioni Unite. Il primo caso evidente di applicazione della responsabilità di proteggere è dato dall’intervento in Libia del 2011. In quel caso il Consiglio di Sicurezza, alla luce della repressione ai danni della popolazione civile intraprese da Gheddafi, ha autorizzato, con la risoluzione1973 del marzo 2011, gli Stati Membri ad adottare tutte le misure necessarie per proteggere i civili dagli attacchi delle autorità libiche.
Resta, tuttavia, il nodo gordiano relativo alla possibilità di ingerenza umanitaria in assenza di autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. La dottrina della responsabilità di proteggere, proprio per l’impostazione che adotta non sembra suscettibile di trovare applicazione senza la partecipazione degli organo dell’ONU.  Il suo limite, in altre parole, è proprio quello di far dipendere la reazione alle gravi violazioni dei diritti umani dall’efficienza dei meccanismo istituzionali dell’organizzazione.

Conclusione.

Il conflitto in Siria è una guerra civile interna che vede fronteggiarsi gruppi ribelli e forze governative fedeli al Presidente Assad; al conflitto si sono aggiungi altri attori, come l’ISIS e altri gruppi terroristici, che hanno reso più complicato lo scenario. Soprattutto, il conflitto ha catalizzato l’attenzione di attori regionali e internazionali, rendendo via via sempre più internazionalizzata questa crisi interna. Iran, Turchia, Russia, Stati Uniti e altri Paesi hanno in varia misura preso posizione nel conflitto sostenendo una fazione piuttosto che l’altra. Ciò ha reso la situazione molto più complicata. In tale contesto, l’attacco di Stati Uniti, Gran Bretagna e Francia si pone in antitesi al sostegno russo nei confronti dell’esercito regolare siriano e come monito al governo di Bashar al-Assad. Come visto i due argomenti posti a giustificazione dell’intervento sono la protezione della popolazione siriana e l’utilizzo presunto da parte del Presidente siriano Bashar al-Assad di armi chimiche contro la sua popolazione, utilizzo considerato un crimine internazionale la cui repressione è affidata alla Comunità Internazionale e a chi per esso agisce.

Per quanto riguarda la repressione per l’utilizzo di armi chimiche, va detto che in principio un uso della forza circoscritto ad un obiettivo specifico e finalizzato a ridurre le capacità del regime di lanciare nuovi attacchi chimici può essere considerato conforme ai principi dettati dal diritto internazionale generale. Ma anche in questo caso non possono essere ignorati i dubbi suscitati dall’intervento, dal momento che, come nella vicenda irachena del 2003, anche in questo caso non si disponeva, al momento dell’attacco, delle prove certe che attribuissero la responsabilità dell’intervento al Presidente Assad.

Per quanto concerne, invece, l’intervento umanitario, esso come visto è un istituto del diritto internazionale su cui non vi è ancora una un consenso generalizzato, al contrario la dottrina a suo sostegno e ancora minoritaria e i punti controversi ancora troppi. Naturalmente, il riaffacciarsi della conflittualità tra Russia e Paesi occidentali ha reso ancora meno operative e rilevante il meccanismo di sicurezza collettiva costituito dalle Nazioni Unite. Di conseguenza è divenuta ancora più percorribile e sensata la strada degli interventi unilaterali da parte di Stati che ritengono di agire per conto degli interessi comuni della Comunità Internazionale. Già in occasione del precedente attacco chimico contro Ghouta, il Regno Unito aveva invocato l’intervento umanitario, quale unico strumento per proteggere una popolazione in pericolo imminente di attacco contro di essa. Tuttavia, rimane il fatto che l’argomento rimane per così dire “sporcato” dalle valutazioni politiche: la popolazione siriana subisce sofferenza di ogni tipo da parte delle varie fazioni in campo e ha subito un vero massacro dallo scoppio della crisi. In più altri Paesi come Russia e Cina si oppongono all’intervento umanitario e all’ingerenza negli affari interni in generale e infatti il Presidente russo Putin ha naturalmente denunciato la violazione della norma che proibisce l’uso della forza. Ciò rende, almeno per ora, impraticabile l’ipotesi dell’intervento umanitario. La cosa che viene tristemente in risalto è che di fronte alla crisi siriana sia la responsabilità di proteggere che l’intervento umanitario hanno mostrato i propri limiti, e che il calcolo politico viene sempre posto prima di qualsiasi sofferenza umana.

 

 

 

 

[1] In quell’occasione, il Consiglio di Sicurezza ammise, con la risoluzione 688, che la violazione dei diritti umani rappresentava una minaccia alla pace ed esortò il governo iracheno a riprettare tali diritti nei confronti della propria popolazione; la risoluzione, tuttavia, non autorizzava alcun tipo di ricorso all’uso della forza. L’intervento venne in seguito giustificato dal Regno Unito sulla base del perseguimento degli obiettivi umanitari.

[2] In quella circostanza, il veto di Cina e Russia impedì l’adozione di una risoluzione autorizzativa dell’uso della forza, e gli stessi Paesi condannarono successivamente l’azione militare della NATO. Nonostante la mancata autorizzazione, i Paesi della NATO bombardarono il territorio jugoslavo per porre fine ad una grave emergenza umanitaria, la cui esistenza venne riconosciuta nella risoluzione 1199 del 1998.

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